Mesleki Etik İlkelerimizi Hiçe Sayan Değer Artış Payı Yönetmelik Taslağı İle İlgili Görüşlerimiz Çevre ve Şehircilik Bakanlığına Bildirilmiştir.

20.02.2020 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 7221 sayılı Coğrafi Bilgi Sistemleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile 3194 sayılı İmar Kanunu`na eklenen Ek 8 inci madde ile ilgili iş ve işlemlere yönelik usul ve esasları belirlemek amacı ile hazırlanan “İmar Planı Değişikliği ile Meydana Gelecek Değer Artış Payı Hakkında Yönetmelik Taslağı” hakkında TMMOB Şehir Plancıları Odası Değerlendirmesi

Yürürlüğe girdiği 3 Mayıs 1985 tarihinden itibaren temel hedefi kamu yararını korumak ve kamusallıkları geliştirmek olarak tariflenen 3194 sayılı İmar Yasası, bu yaklaşımı tahrip edici nitelikte hazırlanan uygulama yönetmeliklerinde yapılan çok sayıda yenileme ve eklemelere rağmen genel kurgusu itibari ile şehircilik biliminin ilke ve esaslarının imar planı aracılığıyla mekanı biçimlendirmede önemli bir yasal çerçeve olmaya devam etmiştir. Öyle ki, yürürlüğe girdiği tarihlerde Yasa imar planlarının bütünlükçü ve ölçekler arası kademeli birlikteliğini öngörse de ilgili yönetmelik metinlerinde sürekli olarak bu ilkeleri göz ardı eden muğlak, esnek ve yasanın temel kurallarının nasıl aşılabileceğini tarifleyen istisnai maddeler yer almıştır. Bu durumu kanıtlayan çok sayıda yönetmelik maddesi örnek olarak sunulabilir ancak bunlardan en kritik olanları Yasanın öngördüğü şekilde onaylanan bütüncül bir imar planının parçacıl müdahalelerle nasıl değiştirileceğini tanımlayan maddelerdir.

3194 Sayılı İmar Yasası`nın amacı; “Bu Kanun, yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla düzenlenmiştir.” şeklinde belirtilmiştir. Genel esas olarak ise; “Herhangi bir saha, her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamaz.” ifadesi yer almaktadır. Yasa metninde tanımlar içerisinde veya planların kademelenmesi dahil hiçbir yerinde bütüncül planların değiştirilmesine ilişkin hükümler yer almamaktadır. Planlamayı örgütleyen 3194 sayılı yasa temel olarak yerleşimlerin planlı gelişimini kurgulama amacı taşıdığı için, planların değişikliği sadece zorunlu kamusal bir durum veya hata olabileceği düşüncesiyle, sadece 8. Maddesinde imar planlarının hazırlanması ve yürürlüğe girmesi tariflenirken “Onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir.” ifadesi ile değişiklikler yapılırken de bütünlükçü plan yaklaşımının esas alınması gerektiği ve onama yönteminin de bu çerçeveden hareketle aynı olacağı açık şekilde belirtilmiştir. Yani İmar Yasasına göre imar planlarının değiştirilebilmesi için gerekli şartlar arasında ne parsel ölçeğinde, ne de ada ölçeğinde imar hakkı artışı sağlayan imar planı değişikliği ön görülmemiş, planlamanın özüne aykırı böylesi bir uygulamaya yer verilmemiştir.

Ancak zaman içerisinde Yasa metninde yapılan değişiklikler ve yürürlüğe konulan yönetmelikler neticesinde, imar planlarının sürekli olarak değişmesi gerektiği ve hatta bu planları onamakla görevli belediye meclisleri ve merkezi idarelerin asli görevlerinin bütüncül planları değiştirmek şeklinde olduğu düşüncesi yerleşmiştir. Uzun yıllardır siyasi iktidarların yaptığı yasal düzenlemeler ile birlikte, merkezi ve yerel yönetimlerin faaliyetleri de bu yönde gelişmiştir. Öyle ki her ay gerçekleştirilen belediye meclis toplantıları ve plan onama yetkisine sahip merkezi idarelerin gündem maddeleri büyük çoğunlukla imar planı değişikliklerinden oluşur hale gelmiştir. İmar Yasasının alenen reddettiği imar planı değişiklikleri onay kurumlarımızın asli görevi haline gelmiştir. 

Bu doğrultuda üzerinde görüş oluşturduğumuz “İmar Planı Değişikliği ile Meydana Gelecek Değer Artış Payı Hakkında Yönetmelik Taslağı” benzer gerekçelerle, Yönetmelik taslağının başlığından da anlaşılacağı üzere 3194 Sayılı İmar Yasasına temelden aykırı bir yönetmelik taslağıdır.

Bu Yönetmeliğin, İmar Yasasına eklenen bir ek madde ile yasal dayanağının bulunduğu söylenebilir ancak söz konusu ek 8. Madde Anayasanın eşitlik ilkesi dahil çok sayıda maddesine aykırı olduğu için kadüktür, yok hükmündedir ve Anayasa Mahkemesine düzenlemeyi götürme yetkisi olan tarafların harekete geçmesi durumunda hukuken iptali beklenen olağan sonuçtur.

Yasal düzenleme ile imar planlarının değiştirilmesi esnasında oluşacak rantın kamuya aktarılmasını öngörerek ve parsel bazlı plan değişiklikleri konusunda şeklen engeller oluşturarak kamucu bir görünüm yaratmak amaçlanmaktadır. Oysa ki, gerçekleştirilmeye çalışılan tümüyle kamu yararına aykırıdır.  Değer artış payı kavramı ile kamu yararına aykırı plan değişikliklerinin yapımı ve sürdürülmesi meşrulaştırılmaya çalışılmaktadır. Bu kavram metalaşan kentsel mekanın değişimine aracılık etmektedir.  Özü itibariyle ada ve parsel bazında plan değişiklikleri arasında imar planı bütünlüğü açısından değerlendirildiğinde bir fark olmadığı gibi, ister özel çıkarlara ister kamuya aktarılmış rantın, planlamada bütünlükçü yaklaşım açısından bir izahı yoktur. Açıkça değer artış payını yatıranın istediği plan değişikliklerini yapabilmesini amaçlayan bir değişiklik olması sebebiyle söz konusu yasal düzenlemenin  kamusal yararı gözeten bir düzenleme olduğundan  bahsetmek mümkün değildir.

Yönetmelik Maddelerinin Değerlendirilmesi

İlgili Taslağın

  • 1. maddesinde, Parsel ölçeğinde yapılan sadece fonksiyon değişikliğine yönelik plan değişikliğinde değer artış payı alınmazken, ada bazında yapılan değişikliklerde değer artış payı alınmasının yaratacağı eşitsizlik sorunları;

  • Yine 1. maddesinde belirlenen 1000 metrekare sınırının belirlenme ölçütlerinin bilimsel gerekçelerden uzak olması; 

  • 5. maddesinde; Kıymet Takdir Komisyonu üyelerinin değerleme lisansı uzmanlığına sahip olmasının beklenmesi nedeniyle kurumlar açısından Yönetmeliği uygulayacak personel temininde sorunlar yaratması; 

  • 11 maddesinde; Değer Artış Payının ilgili plan değişikliğinin onaylanmasından sonra ve askı sürecinden önce ödenmesinin beklenmesi nedeniyle henüz yasal olarak kesinleşmemiş bir plan sebebiyle ücret alınıyor olmasının yaratacağı sorunlara bir çözüm getirilmemiş olması; 

  • 14. maddesinde; Değer Artış Payının, yerel yönetimleri ikinci planda bırakacak şekilde afaki bir biçimde paylaştırılması 

  • Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğindeki düzenlemeler ile karşılaştırıldığında Değer Artış Payının tespiti, kesinleşmesi ve ödenmesi süreçlerine dair çok sayıda çelişkili ifade bulunması

ve bunlarla birlikte Yönetmelik taslağına ilişkin çok sayıda sorun tespitini aktarmak mümkünken tarafımızca planlama meslek alanının temel doğrularını yok sayan bu Yönetmeliğin teknik detaylarına ilişkin bir değerlendirme yapılmayacak ve düzeltme önerileri sunulmayacaktır.

Sonuç olarak, 7221 Sayılı Kanun ve ilgili Yönetmelik taslağı ile getirilen değer artış payı/vergisi ve edinilen bu pay yoluyla kentsel gelişmeyi ve dönüşümü düzenleme ve mali destekleme konusu olarak kabul edilse bile, plan değişikliği üzerinden kurgulandığında planlamayı önceleyen kamusal bakış açısından problemlidir.

Plan değişikliklerinin yapımına dair ilke ve esaslar yasada tanımlanmıştır. Ancak teknik ve nesnel gerekçelere dayanmayan ve kamu yararını tesis etme amacı taşımayan plan değişikliklerinin, Yönetmelik Taslağında ortaya konulduğu biçimiyle Değer Artış Payı ödenmesi karşılığında yapılabilir hale gelmesi ciddi sorunlar doğuracaktır.

Yönetmelik taslağı yürürlüğe girmesi durumunda, mevcut planlardaki imar haklarını arttırma amaçlı yapılan parsel ya da ada düzeyindeki plan değişikliklerini meşrulaştıran bir yöntem haline gelecektir. Bu durumda, planlı gelişmeden ve planların bütünlüğünden bahsetmek mümkün olmayacaktır.

Yönetmelik taslağında plan değişikliklerine dair sadece oluşan artı değerin şu veya bu şekilde kamuya aktarımı kurgulanmış, ancak plan değişikliğinin yapımına dair akılcı, toplumsal ve teknik bir gerekçenin ortaya konulması öngörülmemiştir. Bu nedenle, dile getirilen değer aktarımı uygulamasının planlanmış alanlar üzerinde gerçekleştirilmesi; yarattığı adalet sorunu nedeniyle plansız gelişme eğilimlerini büyük ölçüde tetikleyecektir. Bu şekilde yürürlükteki bütünlüklü planlar ve buna bağlı plan kararları arasındaki ilişki ortadan kalkacak, planların kademeli birlikteliği ilkesinden söz etmek mümkün olmayacaktır.

Girişte de uzunca bahsedildiği üzere, İmar Yasasının özü itibariyle, planların yapım amacına ve plan değişikliklerine esas olan kamu yararının önceliği ve teknik-nesnel nedenler ile sosyal yapının iyileştirilmesi amaçlanırken, Yönetmelik taslağında ise “kamu yararı” kavramının, imar planlarının değişiminden elde edilen değer artışları üzerinden tanımlanmaya başlanması bu kavramın içini boşaltmakta ve planların kademeli birlikteliği ilkesini zedelemektedir. 

Meslek alanımızı doğrudan ilgilendirecek olan, mevcut haliyle mesleğimizin tarihsel birikimle oluşmuş etik ilke ve esaslarına tamamen aykırı olan, katılımcı bir süreç izlenmeden oluşturulan bu söz konusu taslak metin üzerinden uygulama esaslarını belirlemek yerine;  bütüncül planlama anlayışıyla kamuya değer artış payının aktarımının nasıl belirleneceği; arsa temelli bir değer yaklaşımını yerine bütünlüklü bir bakışla ne tür yöntemler belirlenebileceği üzerine Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından kapsamlı ve katılımcı çalışmaların yürütülmesi gerekmektedir. Bu tür ilkesel bir zemin kurulması durumunda, Odamız mesleki ve teknik bilgisini sunmaya hazırdır.

Bu bağlamda “İmar Planı Değişikliği ile Meydana Gelecek Değer Artış Payı Hakkında Yönetmelik Taslağı” bütünü itibari ile yasal mevzuat açısından sorunlu, kamusal yararı göz ardı eden, planlama ilke ve esasları  ile çelişen düzenlemeler içermesi nedeniyle tümden reddedilmelidir.

TMMOB Şehir Plancıları Odası